Dalam ekosistem pemerintahan daerah, pengadaan barang dan jasa (PBJ) merupakan salah satu urat nadi utama dalam merealisasikan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD). Keberhasilan serapan anggaran dan kualitas output pembangunan sangat bergantung pada efektivitas kerja para pelaku pengadaan. Secara normatif, Peraturan Presiden tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah telah mendesain tata kelola PBJ dengan prinsip checks and balances yang ketat. Desain ini diwujudkan melalui pemisahan peran dan kewenangan yang tegas antara Pengguna Anggaran (PA), Pejabat Pembuat Komitmen (PPK), Pokja Pemilihan, dan Pejabat Pengadaan.
Namun, realita di lapangan sering kali menyajikan potret yang jauh dari idealisme regulasi tersebut. Fenomena rangkap jabatan di lingkungan Pemerintah Daerah (Pemda) masih kerap dijumpai, salah satunya adalah kondisi di mana seorang Kepala Dinas selaku Pengguna Anggaran (PA) bertindak sekaligus sebagai Pelaksana Tugas (Plt) Pejabat Pembuat Komitmen (PPK).
Secara administratif, dalih yang kerap digunakan untuk melegitimasi kondisi ini adalah keterbatasan jumlah aparatur yang memenuhi syarat, penolakan secara halus dari pejabat eselon bawahan untuk bersertifikat pengadaan karena takut terjerat hukum, hingga alasan akselerasi penyerapan anggaran. Namun, dari kacamata tata kelola pemerintahan yang baik (good governance) dan mitigasi risiko hukum, rangkap jabatan ini menyimpan bom waktu berupa konflik kepentingan (conflict of interest) yang akut. Artikel ini akan mengupas secara tuntas anatomi konflik kepentingan tersebut, dampak buruknya terhadap sistem pengadaan, serta risiko hukum yang mengintai sang Kepala Dinas.
Regulasi Ideal
Untuk memahami mengapa rangkap jabatan ini bermasalah, kita harus melihat kembali fungsi mendasar dari masing-masing jabatan berdasarkan regulasi pengadaan nasional.
Pengguna Anggaran (PA)
Kepala Dinas secara ex-officio adalah Pengguna Anggaran di satuan kerjanya. Kewenangan PA berada pada tataran strategis dan kebijakan. PA bertanggung jawab atas perencanaan pengadaan, penganggaran, pengumuman Rencana Umum Pengadaan (RUP), serta memiliki kewenangan tertinggi dalam menetapkan atau membatalkan pemenang tender untuk nilai paket tertentu. PA juga berfungsi sebagai pengawas tertinggi dan tempat bernaung apabila terjadi perselisihan atau sanggah banding.
Pejabat Pembuat Komitmen (PPK)
Di sisi lain, PPK adalah jantung dari operasionalisasi kontrak. PPK berada pada ranah teknis-manajerial. Tugasnya meliputi menyusun Harga Perkiraan Sendiri (HPS), menetapkan spesifikasi teknis, merancang klausul kontrak, mengendalikan pelaksanaan kontrak, hingga menandatangani Berita Acara Serah Terima (BAST) hasil pekerjaan.
Secara filosofis, hubungan antara PA dan PPK adalah hubungan antara atasan strategis dan pelaksana teknis. Regulasi sengaja memisahkan kedua jabatan ini agar terjadi kontrol internal yang berlapis. PPK merancang dan mengeksekusi secara teknis, sedangkan PA memantau, mengevaluasi, dan memberikan persetujuan pada prinsip-prinsip anggaran. Ketika kedua peran ini menyatu dalam satu tubuh Kepala Dinas, maka sistem kendali internal tersebut otomatis runtuh.
Konflik Kepentingan Rangkap Jabatan
Ketika Kepala Dinas merangkap sebagai Plt PPK, batas-batas akuntabilitas menjadi kabur. Konflik kepentingan yang terjadi tidak lagi sekadar potensi, melainkan menjelma menjadi realitas keseharian dalam proses pengadaan.
1. Tidak Adanya Checks and Balances
Dalam struktur organisasi yang sehat, PPK berkewajiban melaporkan perkembangan kontrak dan meminta persetujuan PA untuk keputusan-keputusan krusial, seperti amandemen kontrak (addendum), pemberian kesempatan perpanjangan waktu, atau pemutusan kontrak penyedia yang wanprestasi.
Jika Kepala Dinas merangkap PPK, maka proses permohonan persetujuan ini menjadi tidak masuk akal: seorang Kepala Dinas dalam kapasitasnya sebagai PPK mengajukan surat permohonan addendum kepada dirinya sendiri dalam kapasitasnya sebagai PA. Tidak akan ada filter kritis atau penilaian objektif kedua (second opinion). Segala keputusan teknis PPK akan langsung disetujui oleh PA tanpa ada ruang perdebatan atau koreksi.
2. Tidak ada Objektivitas dalam Penyelesaian Sengketa Kontrak
Salah satu titik paling rawan dalam pengadaan adalah ketika terjadi dispute atau perselisihan antara penyedia jasa dan komitmen dinas. Jika penyedia merasa dirugikan oleh keputusan PPK terkait progres fisik atau klaim pembayaran, pihak yang berwenang menengahi atau mengambil keputusan akhir di tingkat internal instansi adalah PA.
Apabila PPK-nya adalah Kepala Dinas itu sendiri, ke mana penyedia harus mencari keadilan administratif? Kepala Dinas hampir dipastikan akan membela keputusannya sendiri yang dibuatnya saat mengenakan “topi” PPK. Hal ini menutup ruang musyawarah yang adil dan sering kali memaksa sengketa langsung bergeser ke ranah gugatan perdata atau tata usaha negara.
3. Tekanan Birokrasi pada Evaluasi Pokja Pemilihan
Pokja Pemilihan dituntut untuk bekerja secara independen dalam mengevaluasi dokumen penawaran peserta tender. Berdasarkan aturan, Pokja melakukan reviu terhadap dokumen persiapan pengadaan yang dibuat oleh PPK (HPS, spesifikasi, rancangan kontrak).
Bayangkan psikologis anggota Pokja Pemilihan ketika mereka harus mereviu dan mengkritisi dokumen HPS atau spesifikasi teknis yang ditandatangani oleh seorang Kepala Dinas selaku Plt PPK. Apakah Pokja akan berani menyatakan bahwa spesifikasi yang dibuat Kepala Dinas tersebut mengunci atau HPS-nya tidak valid? Sungguh sulit mengharapkan independensi mutlak dari aparatur sipil negara (ASN) eselon bawah ketika mereka berhadapan langsung dengan pemegang otoritas kepegawaian tertinggi di dinas tersebut.
Dampak Buruk Terhadap Kualitas Pengadaan Daerah
Sistem yang sarat dengan konflik kepentingan ini membawa dampak domino yang merugikan keuangan dan pembangunan daerah.
| Tahapan Pengadaan | Dampak Nyata Rangkap Jabatan Kepala Dinas (PA) & Plt PPK |
| Perencanaan & HPS | HPS dan Spesifikasi Teknis cenderung dibuat tergesa-gesa atau hanya menyalin proyek tahun lalu karena Kepala Dinas tidak memiliki waktu luang untuk melakukan survei pasar secara detail. |
| Proses Tender | Pokja Pemilihan cenderung pasif dan tidak berani mengoreksi dokumen persiapan yang cacat karena enggan berkonfrontasi dengan Kepala Dinas. |
| Pengawasan Kontrak | Pengawasan lapangan menjadi sangat lemah. Kepala Dinas sibuk dengan agenda seremonial, rapat koordinasi, dan urusan politik daerah, sehingga monitoring progres fisik proyek terabaikan. |
| Serah Terima Pekerjaan | Potensi diterimanya pekerjaan yang kurang volume atau di bawah spesifikasi demi mengejar target serapan anggaran akhir tahun tanpa ada verifikasi berlapis. |
Lemahnya pengawasan kontrak menjadi sorotan utama. Seorang Kepala Dinas memiliki agenda kerja yang luar biasa padat. Ia harus menghadiri rapat paripurna DPRD, mendampingi Kepala Daerah, melakukan pembinaan pegawai, hingga mengurusi administrasi rutin dinas.
Padahal, tugas seorang PPK menuntut kehadiran fisik dan pikiran secara intens di lapangan, terutama pada proyek-proyek infrastruktur strategis seperti pembangunan jalan, jembatan, atau gedung sekolah. Akibatnya, Kepala Dinas yang merangkap Plt PPK sering kali hanya bertindak sebagai “PPK Penandatangan Dokumen” (rubber stamp). Pengendalian riil di lapangan diserahkan kepada pembantu teknis atau PPTK yang secara regulasi tidak memegang tanggung jawab yuridis formal sebagai PPK.
Risiko Hukum yang Mungkin Terjadi
Rangkap jabatan ini menempatkan Kepala Dinas pada posisi yang sangat rentan secara hukum. Ketika sebuah proyek pengadaan bermasalah dan masuk ke ranah penyelidikan Aparat Penegak Hukum (APH) maupun pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), benteng pertahanan sang Kepala Dinas runtuh seketika.
Dalam kondisi normal, jika terjadi kesalahan teknis penandatanganan dokumen atau kekurangan volume pekerjaan, PPK adalah pihak pertama yang dimintai pertanggungjawaban secara pidana maupun ganti kerugian negara, sementara PA sering kali lolos karena berada pada tataran kebijakan dan bisa berdalih telah melakukan pengawasan secara makro.
Namun, dalam kasus rangkap jabatan:
Kepala Dinas tidak bisa lagi melemparkan kesalahan atau berdalih “terkecoh oleh laporan bawahan”. Seluruh tanggung jawab formil dan materiil, mulai dari penetapan pagu anggaran (sebagai PA) hingga verifikasi progres fisik dan pembayaran (sebagai PPK), melekat penuh pada tanda tangan satu orang.
Jika ditemukan adanya unsur kerugian keuangan negara akibat kekurangan volume atau ketidaksesuaian spesifikasi, unsur “menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan” dalam Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi akan sangat mudah terpenuhi. Kepala Dinas tidak memiliki lapis pertahanan birokrasi sama sekali.
Solusi dan Langkah Mitigasinya
Pemerintah Daerah tidak boleh membiarkan praktik rangkap jabatan ini menjadi hal yang lumrah dengan alasan kedaruratan yang berkepanjangan. Perlu ada langkah konkret untuk memutus mata rantai konflik kepentingan ini:
1. Optimalisasi Jabatan Fungsional Pengelola PBJ
Pemda harus mempercepat pengisian dan penguatan kapasitas Pejabat Fungsional Pengelola Barang/Jasa (JF PPBJ). ASN yang telah memiliki sertifikat kompetensi harus didorong dan diberikan insentif yang memadai agar berani serta mau ditunjuk sebagai PPK, sehingga Kepala Dinas tidak perlu turun tangan menjadi pelaksana teknis.
2. Pendelegasian Wewenang yang Proporsional
Jika memang terjadi kelangkaan personel eselon tiga yang kompeten, Kepala Dinas selaku PA dapat mendelegasikan tugas PPK kepada pejabat di bawahnya yang memenuhi syarat secara kompetensi, bukan justru mengambil alih jabatan tersebut. Kedudukan Plt PPK harus benar-benar dibatasi dalam hitungan hari, bukan dibiarkan berjalan sepanjang tahun anggaran.
3. Pengawasan Ketat oleh APIP
Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) atau Inspektorat Daerah harus memosisikan paket-paket pengadaan yang PPK-nya dirangkap oleh Kepala Dinas sebagai paket dengan Risiko Tinggi (High Risk). Probity audit harus dilakukan sejak tahap perencanaan hingga serah terima untuk memastikan bahwa meskipun terjadi rangkap jabatan, kaidah-kaidah teknis dan kewajaran harga tetap terjaga tanpa adanya intervensi kekuasaan.
Penutup
Rangkap jabatan Kepala Dinas sebagai PA sekaligus Plt PPK adalah potret anomali dalam tata kelola pengadaan barang dan jasa di pemerintah daerah. Praktik ini secara nyata mengeliminasi fungsi checks and balances, melahirkan konflik kepentingan yang akut, menurunkan kualitas pengawasan proyek di lapangan, dan menciptakan risiko hukum yang sangat fatal bagi pejabat yang bersangkutan.
Demi mewujudkan pengadaan yang kredibel, transparan, dan akuntabel, Pemerintah Daerah harus memiliki komitmen kuat untuk menegakkan tata kelola organisasi yang sehat. Pemisahan fungsi otorisasi (PA) dan fungsi eksekusi teknis (PPK) adalah harga mati yang tidak boleh ditawar hanya demi mengejar formalitas serapan anggaran. Perlindungan hukum terbaik bagi seorang Kepala Dinas bukanlah dengan menguasai semua lini jabatan, melainkan dengan membiarkan sistem kontrol internal bekerja sebagaimana mestinya.
