Aturan Pengadaan Barang/Jasa dengan Skema Konsorsium

Pendahuluan

Konsorsium adalah salah satu bentuk kerja sama antar-badan usaha untuk mengikuti proses pengadaan barang/jasa-baik tender, seleksi, maupun bentuk pemilihan lainnya. Dalam praktik pengadaan pemerintahan, konsorsium sering digunakan untuk menyatukan kapasitas teknis, finansial, dan pengalaman dari beberapa perusahaan agar memenuhi persyaratan kualifikasi yang tidak terpenuhi oleh satu badan usaha saja. Skema ini menjadi relevan ketika proyek memiliki kompleksitas tinggi atau memerlukan kombinasi keahlian (mis. konstruksi besar, proyek infrastruktur multi-disiplin, paket konsultansi berskala besar).

Secara hukum, pengaturan mengenai peserta yang boleh berbentuk konsorsium dan ketentuan terkait perjanjian konsorsium, pembuktian kualifikasi, serta tanggung jawab para pihak diatur dalam Peraturan Presiden dan peraturan turunan yang dikeluarkan LKPP. Kedudukan konsorsium dalam proses pengadaan bukan sekadar praktik komersial: ada persyaratan administratif dan tata kelola yang harus dipenuhi agar konsorsium dapat dinyatakan sah sebagai peserta, serta agar hasil pemilihan dapat dipertanggungjawabkan secara hukum dan audit. Pernyataan, bukti, serta batasan peran tiap anggota konsorsium perlu dirumuskan sejak awal dalam dokumen pemilihan dan perjanjian konsorsium. Beberapa ketentuan dan pedoman yang relevan tersedia dalam dokumen Perpres tentang Pengadaan Barang/Jasa serta peraturan LKPP yang menjadi pedoman teknis pelaksanaan.

1. Pengertian Konsorsium dalam Pengadaan dan Landasan Hukumnya

Secara sederhana, konsorsium dalam konteks pengadaan adalah kelompok dua atau lebih badan usaha yang bekerja sama untuk bersama-sama mengikuti suatu proses pemilihan penyedia barang/jasa. Konsorsium dibentuk agar anggota bersama memenuhi persyaratan kualifikasi (mis. nilai modal, pengalaman proyek, tenaga ahli) yang menjadi syarat ikut serta dalam paket pengadaan. Penting untuk membedakan konsorsium dengan bentuk kerja sama lain seperti subkontrak: konsorsium adalah cara ikut serta (pesaing gabungan), sedangkan subkontrak adalah hubungan antara pemenang proyek dan pihak ketiga setelah penetapan pemenang.

Landasan hukum konsorsium untuk pengadaan pemerintah di Indonesia bersumber dari Peraturan Presiden tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah dan peraturan turunan LKPP. Perpres mengakui bahwa peserta pengadaan dapat berbentuk badan usaha tunggal atau konsorsium; aturan tersebut juga memuat beberapa ketentuan khusus, misalnya mengenai keterlibatan badan usaha asing pada tender internasional yang mensyaratkan kerja sama dengan badan usaha nasional dalam bentuk konsorsium, subkontrak, atau bentuk kerja sama lainnya. Di level pelaksanaan, LKPP menerbitkan pedoman teknis yang menjelaskan persyaratan pembentukan konsorsium, dokumentasi yang harus diserahkan, dan bagaimana evaluasi kualifikasi dilaksanakan jika peserta adalah konsorsium.

Secara praktis, dokumen pemilihan (Dokumen Pemilihan / Dokumen Tender) harus mengatur ketentuan konsorsium-mis. apakah konsorsium diperbolehkan, batas maksimal anggota, siapa yang ditunjuk sebagai wakil konsorsium, bentuk pembuktian pengalaman, serta apakah diperlukan Akta Perjanjian Konsorsium sebelum pemasukan penawaran atau cukup ditandatangani saat penandatanganan kontrak. Ketentuan ini wajib konsisten antara perencanaan paket, rancangan kontrak, hingga sistem elektronik (SPSE) yang digunakan untuk menerima dokumen peserta.

2. Syarat dan Bentuk Dokumen Konsorsium yang Wajib Disiapkan

Ketika sebuah paket pengadaan memperbolehkan konsorsium, panitia pengadaan (Pokja/PPK/UKPBJ) perlu menjelaskan dokumen apa saja yang dibutuhkan agar konsorsium dapat dinilai. Umumnya dokumen minimal yang diminta mencakup:

1. Perjanjian Konsorsium (Consortium Agreement) yang memuat komitmen setiap anggota, wakil penandatangan, pembagian pekerjaan, pembagian risiko, mekanisme penggantian anggota, dan durasi perjanjian;
2. Surat Kuasa/Surat Penunjukan yang menunjuk satu badan usaha sebagai perwakilan sah (lead partner) untuk berkomunikasi dengan panitia dan menandatangani dokumen;
3. Formulir Kualifikasi per Anggota yang menunjukkan data administrasi, bukti pengalaman, kapasitas teknis dan finansial masing-masing anggota;
4. Rencana Pembagian Pekerjaan (Workshare) yang menjelaskan persen atau bagian pekerjaan yang akan dilaksanakan oleh tiap anggota;
5. Dokumen Legalitas: akta pendirian, NPWP, SIUP/NIB, sertifikat ISO (jika diminta), dan bukti lainnya sesuai ketentuan kualifikasi.

Beberapa peraturan pelaksanaan mengizinkan pengisian formulir kualifikasi anggota konsorsium melalui fasilitas elektronik SPSE (anggota menyerahkan file masing-masing), namun tetap menuntut adanya perjanjian konsorsium tertulis saat pemasukan dokumen atau paling lambat saat penetapan pemenang (ketentuan bisa berbeda tergantung pada Dokumen Pemilihan). Lampiran petunjuk pelaksanaan dan format formulir sering tersedia pada pedoman LKPP; panitia juga harus menginformasikan apakah pembuktian kapasitas dapat dilakukan kombinasi antar anggota (mis. agregasi pengalaman) dan bagaimana pembobotan peran tiap anggota akan dihitung.

3. Struktur Hukum dan Tanggung Jawab Hukum Anggota Konsorsium

Secara hukum, konsorsium bukan selalu membentuk badan hukum baru (tergantung pada bentuknya: konsorsium informal, kerja sama operasi, joint venture, atau perusahaan patungan). Dalam praktik pengadaan, yang paling umum adalah konsorsium berbasis perjanjian: beberapa badan usaha tetap berbentuk terpisah dan mengikatkan diri melalui perjanjian konsorsium. Oleh karena itu, penting mengatur tanggung jawab hukum secara jelas-siapa yang menandatangani kontrak dengan PPK, siapa yang memegang kewenangan untuk merepresentasikan konsorsium, serta bagaimana pembagian tanggung jawab operasional dan finansial.

Ada dua pola tanggung jawab yang sering digunakan:

• Tanggung jawab solidaritas (joint and several liability) – seluruh anggota bertanggung jawab bersama-sama dan masing-masing dapat dimintai pertanggungjawaban penuh terhadap kewajiban kontraktual. Pola ini memberikan keamanan bagi pemberi kerja tetapi menempatkan risiko besar pada anggota.
• Tanggung jawab proporsional – tanggung jawab dibagi sesuai porsi kerja atau kesepakatan dalam perjanjian konsorsium; lebih adil bagi anggota namun pemberi kerja perlu kejelasan mekanisme penyelesaian jika salah satu anggota gagal memenuhi bagiannya.

Dokumen Pemilihan harus memasukkan ketentuan tentang bentuk tanggung jawab yang diharapkan. Jika perjanjian konsorsium tidak mengatur tanggung jawab dengan jelas, PPK berpeluang menolak kualifikasi atau meminta jaminan tambahan (mis. jaminan pelaksanaan atas nama perwakilan badan usaha). Selain itu, untuk pengadaan yang melibatkan dana pinjaman/hibah luar negeri (atau tender internasional) ada persyaratan khusus mengenai keterlibatan badan usaha asing dan kerjasama dengan mitra nasional yang harus dipatuhi.

4. Mekanisme Evaluasi Kualifikasi dan Penggabungan Kapasitas

Penilaian kualifikasi terhadap konsorsium berbeda dibanding badan usaha tunggal – panitia harus menilai kapasitas gabungan sambil memastikan setiap anggota memenuhi syarat yang spesifik jika diperlukan. Ada dua pendekatan penilaian yang sering dipakai:

1. Agregasi (Aggregation) – pengalaman, sumber daya, dan kapasitas finansial tiap anggota dijumlahkan untuk memenuhi batas minimal kualifikasi. Pendekatan ini lazim digunakan ketika pekerjaan dapat dibagi secara modular (mis. proyek multi-discipline), karena memungkinkan gabungan pengalaman untuk memenuhi nilai ambang.
2. Kualifikasi Per Peran (Role-based qualification) – tiap anggota dinilai berdasarkan bagian pekerjaan yang akan dilaksanakan; misalnya anggota A harus memenuhi pengalaman minimal untuk bagian struktur, sedangkan anggota B untuk bagian MEP (mechanical, electrical, plumbing).

Dokumen Pemilihan harus mengatur model evaluasi yang digunakan (apakah diperbolehkan agregasi atau harus ada minimal kualifikasi per anggota). Selain itu, format formulir elektronik di SPSE biasanya menyediakan mekanisme agar perwakilan konsorsium mengunggah dokumen kualifikasi masing-masing anggota; panitia memeriksa kelengkapan dan kebenaran data tersebut. Jangan lupa: bukti dukungan teknis (CV tenaga ahli, sertifikat) dan bukti finansial (laporan keuangan, modal kerja) menjadi aspek yang kerap diuji untuk memastikan kapasitas riil dari konsorsium.

5. Pembagian Pekerjaan, Workshare, dan Pengaruhnya terhadap Penawaran Harga

Perjanjian pembagian pekerjaan (workshare) adalah elemen kunci dalam perencanaan konsorsium. Dokumen ini menetapkan persentase atau rincian tugas yang akan dilakukan masing-masing anggota dan berpengaruh langsung terhadap: penentuan harga penawaran, alokasi biaya, manajemen risiko, dan perencanaan sumber daya.

Beberapa prinsip yang perlu dipastikan:

• Konsistensi antara workshare dan bukti kemampuan: Jika suatu anggota mengklaim akan melakukan 50% pekerjaan tertentu, maka anggota tersebut harus memiliki bukti pengalaman dan sumber daya setara. Panitia sering memverifikasi klaim-klaim ini saat evaluasi.
• Kejelasan mekanisme penggantian: apabila anggota gagal memenuhi bagiannya, perjanjian harus mengatur siapa yang menggantikan dan bagaimana dampaknya terhadap kontrak utama.
• Dampak terhadap pembobotan teknis dan harga: workshare memengaruhi pembobotan evaluasi; misalnya bagian teknis yang sensitif mungkin diberi bobot lebih besar sehingga pengalaman anggota yang memegang bagian tersebut menjadi penentu kelulusan.

Penawaran harga konsorsium sering disusun dengan membagi biaya menurut workshare. Dalam praktik SPSE, seluruh harga dikonsolidasikan menjadi satu penawaran dari wakil konsorsium, namun panitia bisa meminta rincian biaya per anggota untuk verifikasi reasonableness. Perlu dicatat bahwa pembagian pekerjaan yang tidak realistis (mis. anggota dengan pengalaman minimal memegang porsi besar) bisa menjadi alasan diskualifikasi. Oleh karena itu, riset pasar, perhitungan HPS, dan kesepakatan internal konsorsium harus matang sebelum pemasukan penawaran.

6. Aspek Kontrak, Jaminan, dan Pengaturan Pembayaran

Setelah konsorsium dinyatakan pemenang, tata hubungan kontraktual harus jelas. Ada dua pola kontrak yang lazim:

1. Kontrak dengan wakil konsorsium (single contract to the consortium representative) – PPK menandatangani kontrak dengan satu badan usaha yang bertindak sebagai penanggung jawab (lead partner). Perjanjian konsorsium mengatur bagaimana lead partner mendistribusikan kewajiban dan subkontrak kepada anggota lain. Pola ini mempermudah administrasi kontrak bagi pemberi kerja tetapi meletakkan beban besar pada lead partner.
2. Kontrak terpisah (split contract) – lebih jarang dipakai untuk paket yang benar-benar modular; tiap anggota menandatangani kontrak sendiri sesuai porsi pekerjaan. Pola ini mengurangi risiko bagi anggota karena tanggung jawab terbagi, namun tidak umum pada pengadaan pemerintah karena kerumitan pengendalian kontrak pusat.

Jaminan pelaksanaan (performance bond), jaminan uang muka, dan jaminan pemeliharaan harus disesuaikan dengan bentuk tanggung jawab. Jika tanggung jawab bersifat solidaritas, pemberi kerja dapat menuntut jaminan performa atas nama konsorsium atau dari masing-masing anggota. Jadwal pembayaran sebaiknya juga disepakati dalam perjanjian konsorsium, termasuk mekanisme penagihan antar anggota, pemotongan biaya manajemen konsorsium, dan alokasi risiko biaya tak terduga.

Ketentuan lain yang perlu dijabarkan adalah mekanisme perubahan komposisi konsorsium (penambahan/penggantian anggota), pengelolaan klaim, penyelesaian sengketa antar anggota, serta konsekuensi jika salah satu anggota mengalami masalah hukum (mis. diblacklist). Semua hal ini idealnya sudah diatur dalam perjanjian konsorsium sebelum kontrak utama ditandatangani.

7. Risiko Praktis dan Tantangan dalam Pelaksanaan Konsorsium

Meskipun konsorsium memungkinkan penggabungan keahlian, model ini membawa sejumlah risiko praktis:

1. Koordinasi dan manajemen proyek – Banyaknya pihak menambah lapisan koordinasi; kelemahan komunikasi antar anggota dapat memicu keterlambatan dan konflik teknis.
2. Perbedaan kultur usaha dan standar kerja – Perusahaan kecil vs besar atau BUMN vs swasta mungkin memiliki prosedur berbeda yang menyulitkan integrasi operasi.
3. Risiko keuangan – Pembayaran yang terlambat dari pemberi kerja atau kegagalan salah satu anggota dapat mengguncang arus kas konsorsium.
4. Risiko hukum dan reputasi – Kesalahan salah satu anggota (mis. pelanggaran hukum atau korupsi) dapat berdampak pada seluruh konsorsium, termasuk potensi pencantuman daftar hitam bagi semua anggota.
5. Penggantian anggota – Jika anggota utama mengundurkan diri/di-blacklist saat proyek berjalan, penggantian memerlukan persetujuan PPK dan bisa mengganggu kelanjutan pekerjaan.

Untuk mengelola risiko ini, perjanjian konsorsium harus mengandung mekanisme pengendalian mutu, rencana kontinjensi, klausul penalty dan indemnity yang jelas, serta prosedur dispute resolution yang praktis. Selain itu, penting bagi lead partner untuk memastikan standarisasi proses kerja dengan SOP bersama dan pengikat kontrak internal yang ketat. Evaluasi pra-kontrak yang menyeluruh (due diligence) terhadap kemampuan teknis dan finansial calon anggota menjadi pilar mitigasi penting.

8. Praktik Baik (Best Practices) untuk PPK, Pokja, dan Penyedia Konsorsium

Agar konsorsium berjalan efektif dan sesuai aturan, berikut praktik baik yang dapat diadopsi:

1. Transparansi dalam Dokumen Pemilihan – Dokumen Pemilihan harus jelas mengatur apakah konsorsium diperbolehkan, rincian dokumen yang diminta, dan model evaluasi (agregasi vs role-based). Ini mencegah interpretasi berbeda yang dapat memicu sanggahan.
2. Klausul Konsorsium Standar – Menyediakan contoh format perjanjian konsorsium pada lampiran Dokumen Pemilihan membantu peserta menyiapkan dokumen yang memenuhi syarat administratif dan substansi. LKPP dan pedoman turunannya sering menyediakan contoh format yang bisa diadopsi.
3. Due Diligence – PPK/panitia harus melakukan verifikasi terhadap klaim kapasitas anggota secara teliti; penyedia konsorsium juga harus menguji kapabilitas internal sebelum menandatangani perjanjian.
4. Penunjukan Lead Partner yang Kompeten – Pilih wakil konsorsium yang memiliki kapasitas manajerial untuk mengelola kontrak, arus kas, dan komunikasi dengan pemberi kerja.
5. Rencana Manajemen Risiko – Sertakan rencana mitigasi terhadap kegagalan anggota, waktu tunggu pembayaran, dan potensi sengketa.
6. Kesepakatan Pembagian Harga dan Cashflow – Buat mekanisme pembayaran internal yang sopan agar tidak menimbulkan konflik saat penerimaan pembayaran dari PPK.

Bagi penyedia, realistislah dalam menentukan workshare: jaga agar porsi pekerjaan sesuai kemampuan agar tidak berujung pada kegagalan eksekusi. Bagi panitia, gunakan fitur SPSE untuk meminta dokumen tiap anggota secara terpisah agar evaluasi lebih mudah dan terstruktur.

Kesimpulan

Skema konsorsium adalah instrumen penting dalam pengadaan barang/jasa pemerintah karena memberikan jalan bagi gabungan kemampuan untuk memenuhi persyaratan paket yang berat atau multidisiplin. Namun, keberhasilan konsorsium bergantung pada kepastian aturan, dokumen perjanjian yang kuat, pembagian tugas yang realistis, dan mekanisme pengelolaan risiko yang matang. Regulasi nasional (Perpres) dan pedoman LKPP telah mengatur kerangka hukum dan teknis konsorsium-mulai dari pengakuan bentuk peserta, dokumen kualifikasi, hingga ketentuan perjanjian konsorsium-sehingga pelaksana pengadaan harus menyesuaikan pengaturan dalam Dokumen Pemilihan agar sejalan dengan ketentuan tersebut.

Bagi PPK dan Pokja, prinsip kehati-hatian (due diligence), kejelasan perjanjian, serta kesiapan administratif di SPSE menjadi kunci untuk menghindari masalah di kemudian hari. Bagi penyedia, kesiapan teknis, keuangan, dan manajemen proyek internal menjadi penentu apakah konsorsium dapat mengeksekusi kontrak sesuai komitmen. Dengan menerapkan praktik baik yang sudah dikenal-mis. format perjanjian standar, penugasan lead partner yang jelas, dan verifikasi kapabilitas anggota-konsorsium dapat menjadi solusi efektif untuk mengatasi keterbatasan kapasitas tanpa mengorbankan akuntabilitas dan kualitas pelaksanaan.